金融支持生态环境导向的开发（EOD）模式的现状、问题及建议

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文章来源：环境保护

作者：袁佳、景健文、付晨

摘要

我国EOD模式发展至今，已逐步探索形成生态环境主管部门和金融部门高效协作，政府性股权投资基金引导，政策性、开发性银行支撑，商业银行积极参与，地方政府建立配套保障政策和风险补偿机制的金融支持EOD模式工作体系。本文在梳理EOD模式发展及相关金融支持举措的基础上，分析了当前金融支持EOD发展面临的制约因素，并提出针对性建议，以期为金融更好服务绿色低碳发展提供助力。

【关键词】

生态环境导向的开发；绿色金融；转型金融；生态产品价值实现

杂志展示

2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，大力发展绿色金融，推进生态环境导向的开发模式和投融资模式创新。2024年10月，中国人民银行等4部门印发《关于发挥绿色金融作用 服务美丽中国建设的意见》，强调加强对生态环境导向的开发（EOD）项目的金融支持，提出完善并畅通投融资渠道的具体措施。EOD项目具有公益性强、投资规模大、回报周期长、收益不确定性较高等特征[1]，对融资和金融服务有较大的需求。近年来，有关部门积极推动构建金融支持EOD的政策体系，较好地为EOD项目顺利落地提供了有效的融资支撑。本文通过分析金融支持EOD发展面临的问题，提出对策建议，助力推动EOD模式高质量发展。

EOD模式发展及金融支持情况

EOD模式主要特征及发展情况

生态环境治理因其公益性、投资周期长、资金需求大、收益低等属性，面临资金来源匮乏、投融资渠道不畅、可持续性不高等问题，致使地方财政承担较大压力。EOD模式将收益性差的生态环境治理项目（如流域治理）和盈利性较强的关联产业项目（如生态旅游）打捆实施、一体化推进，通过产业收益反哺生态环境治理，使生态环境改善效果溢价内部化，从而实现项目成本和收益平衡，减轻生态环境治理的财政负担[2-3]。相比政府和社会资本合作（PublicPrivate Partnership，PPP）模式，EOD项目明确为企业投资项目，强调不依赖政府资金投入，实现财务可持续[4]。

展开全文

2016年11月，国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》提出“探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式”。2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》，首次提出探索开展EOD模式。2021—2022年，生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行陆续开展两批共94个EOD试点项目，EOD政策持续完善。2022年4月，生态环境部牵头建立生态环保金融支持项目储备库（以下简称“储备库”），加大对符合条件的入库EOD项目的金融支持力度。2023年12月，生态环境部等4部门发布《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《实施导则》），标志着 EOD项目谋划申报进一步规范化，逐渐探索出成熟模式。一是项目涉及范围逐渐清晰，建立了14个生态环境治理保护的“白名单”领域；二是强调一体化实施，要求项目用地用海权和经营权益等能够依法归属统一市场主体；三是进一步规范资金来源，严禁新增地方政府隐性债务；四是加大产融对接力度，及时将储备库内的EOD项目推送至金融机构。

金融对EOD发展的支持情况

近年来，相关部门出台了一系列政策文件，如《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》《实施导则》《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》等，不断加强对EOD的金融支持，完善相关投融资模式。同时，逐步探索出生态环境主管部门和金融部门高效协作，政府性股权投资基金引导，政策性、开发性银行支撑，商业银行积极参与，地方政府建立配套保障政策和风险补偿机制的金融支持EOD模式工作体系。此外，金融机构不断创新投融资模式，助力EOD模式高质量发展。

一是中央和地方两个层面的政府性引导基金积极为EOD项目提供资金支持。例如，生态环境部与国家绿色发展基金建立合作对接机制，优先推送储备库内的EOD项目，国家绿色发展基金给予相关支持；江苏省将符合条件的EOD项目推送至国家绿色发展基金和省级土壤防治基金，积极推动EOD项目与资金的对接；贵州省明确生态环保发展基金优先投资EOD项目。

二是政策性、开发性银行为EOD项目提供基础性资金。福建、安徽等地积极与国家开发银行、农业发展银行在当地的分支机构开展合作，通过联合发文等形式推动政策性金融资源向EOD项目斜。政策性、开发性银行聚焦各自主责主业，为公益性较强的环保类子项目和农业发展子项目提供中长期、低息贷款。截至2023年年底，国家开发银行已支持储备库内EOD项目近50个，授信金额超1100亿元，提供资金超310亿元。根据公开信息，农业发展银行为EOD项目提供了超百亿元规模的授信。此外，政策性、开发性银行积极牵头商业银行开展银团贷款，并在受偿顺序上相对劣后，为EOD项目提供基础性资金。例如，在浙江省温州市“洞头诸湾·共富海上花园”EOD 项目中，国家开发银行浙江分行作为牵头行，工商银行、建设银行、农业银行、中国银行和邮政储蓄银行作为参与行，组成规模达23亿元的银团，银团利率为5年期LPR下浮50个基点。

三是商业银行在资源配置上对EOD项目予以一定倾斜，给予优先准入、优先审核、优惠利率等政策支持，并积极与地方政府建立合作关系，推动EOD贷款扩面、降价。例如，四川、江苏等地的银行机构与地方财政风险分担资金池联合共担风险敞口，通过财政贴息贷款、风险补偿缓释等工具，为符合条件的EOD项目提供低门槛、低成本的信贷支持。

四是探索开展绿色金融支持EOD项目。近年来，金融管理部门持续围绕“三大功能”和“五大支柱”（见图1）的绿色金融发展政策思路，初步建立了包含政策、市场、机构、产品的绿色金融体系。2012年1月，为加强对绿色产业和项目的金融支持，原银保监会发布《绿色信贷指引》，引导资金流向绿色、循环、生态领域。2021年4月，中国人民银行等部门修订印发《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，支持相关绿色项目发行绿色债券募集资金。2018年1月，中国人民银行发布《关于建立绿色贷款专项统计制度的通知》，并于2019年12月修订，从用途、行业、质量维度制定绿色贷款专项统计的指标，建立健全绿色贷款统计标准。2021年5月，中国人民银行发布了《银行业金融机构绿色金融评价方案》，对银行业金融机构绿色金融业务开展量化评价，并不断丰富评价结果的应用场景，构建绿色金融激励机制。2021年11月，中国人民银行等部门创设碳减排支持工具，支持清洁能源、节能环保、碳减排技术3个重点减碳领域。

金融支持EOD模式存在的主要问题

EOD模式发展至今已探索出较为规范、高效的实施模式，金融为其提供了重要的支撑。EOD项目在谋划和落地实施的过程中，仍然面临项目自我造血功能较弱、与绿色金融政策对接程度还需进一步提高等问题，这在一定程度上制约了EOD项目通过市场化方式获得足够的资金支持。

部分EOD项目潜在回报率较低，难以实现财务可持续

一是产业收益对生态环境治理的反哺尚显不足。为严格防控地方政府隐性债务，《实施导则》明确要求EOD项目总投资中不得含有政府资金投入，且不能将与项目相关的政府收入纳入项目收益，除了项目自身产业收益反哺生态环境治理，其余生态环保外部性价值较难全部内部化。

二是项目收益存在较大不确定性。EOD项目培育周期和生态产品价值实现周期较长，相关产业培育、产业导入和产业价值提升通常也存在较长滞后期，且受经济周期和市场因素影响大，产业导入反哺项目投资存在较高的经营风险[5]，导致金融机构授信较为谨慎。部分EOD项目在收益测算时，对标较难复制的已成功项目收益模式或热门景区收费标准，预期收入和收益水平存在不确定性，导致金融机构对其资金测算认可度不高。

项目融资渠道不畅，金融支持力度有待加大

一是EOD项目融资手段相对单一，融资规模占项目总投资规模的比例较低。从融资渠道看，目前，储备库入库的240多个EOD项目的授信金额为2000亿元左右，实际信贷规模为600亿元左右，其中，国家开发银行占比超过一半。从金融机构的参与情况看，生态环境部与国家开发银行、中国农业发展银行、国家绿色发展基金等11家金融机构建立了合作关系，在实际的融资过程中，绝大多数项目的融资由政策性、开发性银行牵头推动，商业银行对EOD模式的了解程度较低、自主参与少。

二是EOD项目获取绿色金融支持面临一定的阻碍。对于关联产业，当前政策要求突出生态环境治理关联性强和市场前景好，具体范围较为宽泛，与中国人民银行发布的《绿色信贷专项统计制度》《绿色债券支持项目目录》，以及国家发展改革委发布的《绿色低碳转型产业指导目录》在内容和量化指标要求上不完全一致，导致一些EOD项目中的关联产业不符合绿色金融的支持标准。政策要求EOD项目一体化实施，支持金融机构对项目整体进行融资，但是，绿色信贷、绿色债券等绿色资金都需要设立专门账户、专款专用，若关联产业不符合绿色金融支持标准，则EOD项目整体融资无法被认定为绿色融资，相关融资也无法获得再贷款等绿色金融政策工具的支持。同时，EOD项目的财务平衡是依靠生态环境治理和关联产业一体化运作实现收益反哺（见图2蓝色箭头），缺乏直接的生态环境治理“受益者付费”机制（见图2红色虚线部分）[6]，绝大部分生态环境治理子项目较难实现收益自平衡，仅针对 EOD 生态环境治理的绿色融资也难以实现。

三是EOD贷款存在债务管控风险。EOD项目要求地方政府签署承诺书，“项目实施中严格落实项目立项、招投标、投融资、国土空间规划、土地利用、资源开发、资产处置、资金使用、债务管控等相关法规政策要求，依法依规推进项目规范实施。不以任何形式增加地方政府隐性债务。”也就是说，政府不得为EOD项目“兜底”。在实践中，一方面，EOD项目存在违规或变相新增地方政府隐性债务的风险；另一方面，若实施主体经营不善导致项目难以为继，为其提供融资的商业银行面临违约风险，易出现金融机构“不敢贷、不能贷”的现象[6-7]。

投融资配套政策体系有待完善，EOD项目发展保障不足

一是政府性股权投资基金引导撬动作用有待进一步发挥。中央层面的绿色环保类基金的资金投入程度有待提高，部分地方政府缺乏专门的生态环保基金和绿色发展类引导基金，或者基金规模较小，缺少对EOD项目的倾斜支持，未能有效调动金融资源支持EOD项目。

二是地方财政配套的融资支持举措尚不完善。地方财政奖补机制尚不成熟，仅少数地区建立了省级财政资金奖励机制，创设生态环保类项目贷款贴息工具，但融资成本相对较高，融资期限较短。受制于当前各级政府普遍面临资金压力，财政资金对于金融资源的风险对冲和引导撬动功能也受到明显制约，支持资金的可持续性不明确。

三是缺乏完善的风险补偿和风险分担机制。EOD项目的本质在于通过关联产业的经营收入，实现对环境治理投入的反哺，减轻政府财政压力。对于关联产业收益实现的经营、市场等相关风险，地方政府未建立完善的风险分担机制。同时，地方财政性风险补偿资金池，政府性融资担保、再担保、再保险等风险缓释工具发挥的作用较小，金融机构需要承担较大的项目风险，要求更高的风险溢价，且在授信规模上往往偏低。

强化金融支持EOD模式的政策建议

完善机制流程，实现项目风险收益匹配

一是完善生态环境治理市场化补偿机制。EOD项目具有显著的公益性，在国际上与EOD模式类似的项目中，政府给予资金支持的行为普遍存在。应进一步明确政府资金投入的定义和标准，在确保不新增地方政府隐性债务的前提下，可考虑适当允许政府预算内资金投入EOD项目的公益性领域，将预期收益较好、符合条件的EOD项目纳入地方政府专项债支持范围，综合施策，加强必要的财政资金保障。地方政府可为EOD项目顺利运营提供制度保障和要素支撑，通过对口协作、人才培训、宣传推广、购买生态产品和服务等多种方式，补偿EOD项目的正外部性（如带动地方税收增长），降低项目经营风险。

二是提升EOD项目谋划阶段的金融机构参与度。鼓励银行机构充分参与EOD项目的遴选和早期设计，对项目实施方案进行预尽调，提出改进建议，以便实施方及时调整项目内容和收益测算，并结合市场环境进行压力测试，以真正满足项目融资需要的条件和要求，从设计层面增加项目的融资可行性。

三是完善项目入库标准和审核流程。按照“成熟一个，入库一个”的原则，重点关注申请入库项目的财务指标，筛选“小而美”、财务指标较好、金融机构有较为明确支持意向的优质项目，并尽快开展授信审核，提升入库项目融资落地性，推动形成“示范效应”。

健全金融支持政策体系，推动EOD项目可持续发展

二是强化绿色金融政策支持。可考虑扩展碳减排支持工具的支持领域，研究将符合碳减排等相关标准的EOD项目纳入其支持范围。在严格规范和监测资金用途的前提下，可探索将EOD项目整体贷款中明确用于符合绿色金融支持标准的生态环境治理项目的金额计入绿色信贷统计范畴，获取相关绿色金融政策的支持。研究利用关联产业运营收入偿还生态环境治理项目绿色贷款本息的方式，在实现绿色资金“专款专用”的同时，丰富项目还款方式。

三是推动各类金融机构发挥比较优势，结合EOD特点提供针对性金融服务。充分发挥政策性、开发性银行的基础性作用，为 EOD项目提供长期、大额、低息资金支持。鼓励金融机构创新EOD投融资模式，对纳入储备库的EOD项目建立授信审批绿色通道，提升分支机构信贷审批和利率定价权限。支持金融机构充分挖掘EOD项目中的科技创新、“三农”、乡村振兴等子产业，为EOD项目提供涵盖绿色金融、科技金融、普惠金融、数字金融等的综合融资服务方案。鼓励金融产品创新，积极探索碳排放权等生态资产权益和项目经营性资产抵质押融资新模式。鼓励有条件的实施主体发行用于EOD项目的绿色债券，研究EOD绿色信贷资产证券化，推动盘活项目存量资产。

四是积极探索转型金融支持EOD模式。相较绿色金融，转型金融更多支持具有显著碳减排效益的产业和项目，为高排放或难以减排领域的低碳转型提供合理必要的资金支持，EOD关联产业与转型金融的契合度更高。应加快制定转型金融标准，将符合条件的EOD项目纳入转型金融支持范围，促进绿色金融和转型金融支持EOD项目的有效衔接。

拓展金融支持的广度和深度，优化EOD金融服务供给

一是鼓励国家绿色发展基金、基础设施基金、地方绿色产业引导基金、生态环保基金等绿色股权投资基金参与EOD项目融资，建立政府性基金与金融机构合作机制，探索“投贷联动”支持EOD模式。

二是推动地方政府对向EOD项目提供绿色信贷、持有绿色债券等融资支持的金融机构予以贴息等政策奖补。健全EOD项目评估机制，分级分档，由中央和地方生态环保类专项资金给予奖励。强化税收支持，对生态环境治理效果好、关联产业符合国家支持范围的EOD项目提供税收豁免、减免、递延等支持。

三是加强地方生态环保风险补偿资金池建设，探索与金融机构合作共建生态环保风险补偿基金，健全生态环保类贷款和担保风险补偿工作体系，生态环保贷款本金、担保风险损失由投资基金与合作金融机构共同分担，引导更多社会资本和金融资源参与EOD项目。

作者

袁 佳：中国人民银行金融研究所综合部副主任、副研究员

景健文：中国人民银行金融研究所

付 晨：中国人民银行金融研究所

本文刊载于《环境保护》2025年第1-2期

参考文献

[1]胡从礼, 陈迎, 张静, 等. 生态环境导向开发（EOD）模式类型与实践路径及应用探索[J]. 资源节约与环保, 2024(6): 80-85.

[2]贾康, 陈通, 邓金丽. 社会资本参与EOD项目的应对策略研究[J]. 财经问题研究 , 2024(4):71-80.

[3]徐顺青, 逯元堂, 陈鹏, 等. 我国环保投融资实践及发展趋势[J]. 生态经济, 2020, 36(1):161-165.

[4]刘源, 孙雪妍, 白雨鑫. 生态环境导向的开发（EOD）投融资模式创新需求[J].中国环境管理, 2024, 16(2): 15-23.

[5]赵臣尧 , 马琦峰 . 切实加强项目前期设计破解EOD项目“落地难”问题[J]. 中国环保产业 , 2024(8): 20-22.

[6]刘江帆, 唐臣臣. 构建生态环境治理项目投融资机制分析框架研究[J]. 环境保护科学, 2022, 48(6): 51-56.

[7]徐永前, 李冠龙. 政府与社会合作新机制下生态环境治理项目投融资思考[J]. 中国投资 ( 中英文 ), 2024(Z1): 70-72.